《海南省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》解讀

2024年11月29日，海南省七屆人大常委會第十四次會議審議通過了修訂的《海南省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》(以下簡稱《條例》)，自2025年1月1日起施行。

一、修訂條例的必要性

備案審查制度是中國特色社會主義憲法監督制度的重要組成部分。開展規范性文件備案審查是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權。《海南省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》(以下稱《條例》)自2021年9月實施以來，為我省各級人大常委會備案審查工作有力有序開展提供了重要制度保障。近年來，以習近平同志為核心的黨中央多次對加強備案審查制度和能力建設作出部署，黨的二十大和二十屆三中全會進一步對完善備案審查制度提出新的要求。全國人大及其常委會先后修改地方各級人大和政府組織法、立法法、監督法，充實備案審查有關內容。2023年12月，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》，要求地方各級人大常委會根據《決定》加強備案審查制度和能力建設，制定或者修改完善本地區有關規范性文件備案審查的規定。省委八屆五次全會提出，加強備案審查工作。為了全面貫徹落實黨中央、全國人大常委會和省委的決策部署，及時銜接上位法相關規定，有必要對《條例》作出修訂，進一步促進我省各級人大常委會規范性文件備案審查工作高質量發展。

二、修訂的主要內容

《條例》共四十七條，分為總則、備案、審查、處理、保障措施和附則等六章，主要修訂內容如下。

(一)明確備案審查工作的指導思想和具體要求。規定縣級以上人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹習近平法治思想，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。提出備案審查工作的具體要求是要貫徹全過程人民民主理念，引導社會各方面有序參與備案審查工作，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權等權益。

(二)完善備案工作制度。一是擴大備案范圍。把儋州市政府規章納入備案范圍。根據2023年全國人大修改的立法法的有關規定，儋州市比照適用有關賦予設區的市地方立法權的規定。儋州市政府取得了制定政府規章的權力。儋州市政府制定的規章需要報送本級人大常委會備案，同時，還要報送省人大常委會備案。二是規定規范性文件目錄向社會公布。法制工作機構應當在每年第一季度通過門戶網站向社會公布上一年度備案登記的規范性文件目錄，以利于公眾加強監督。2021年以來，省人大常委會每年通過海南人大網站向社會公布上一年度備案登記的規范性文件目錄。

(三)完善各種審查方式。一是加強主動審查。健全主動審查的工作機制和方式，圍繞貫徹落實國家和本地重大決策部署，針對規范性文件中存在的傾向性、典型性問題，突出審查重點，提高主動審查質量和效率。二是完善依申請審查。暢通提出審查要求、審查建議的渠道，優化接收、登記、審查、處理和反饋等工作機制，提高對人民群眾普遍關注、有重大社會影響的審查建議的辦理成效。三是明確規定聯合審查、專項審查和移送審查的要求。遇有重要問題和重要情況時，人大有關專工委可以對規范性文件進行聯合審查。發現特定領域的規范性文件存在共性問題的，可以開展專項審查。對不屬于本級人大常委會備案審查范圍的審查要求、審查建議，由法制工作機構移送有權審查的機關處理;對移送給本級人大常委會進行處理的審查要求、審查建議，由法制工作機構接收處理。四是建立健全常態化清理工作機制。制定機關和各級人大常委會應當根據維護國家法制統一的原則和改革發展的需要，定期開展規范性文件清理。

(四)完善審查重點內容。一是完善適當性審查標準。將采取的措施與其目的不符合比例原則和同一層級文件之間對同一事項的規定不一致，嚴重影響規范性文件的適用這兩種情形列入不適當情形。二是明確合憲性問題的處理。審查過程中，縣級人大常委會審查機構發現規范性文件可能存在不符合憲法規定、憲法原則或者憲法精神情形的，應當上報省人大常委會，由其向全國人大常委會報告或者書面提出審查請求。

(五)完善審查處理制度。一是建立提醒機制。經審查，認為規范性文件不存在政策性、合法性和適當性問題，但是存在引用的法律、法規已經修改或者廢止，規定的事項不明確，可能造成理解歧義、執行不當等可能影響適用的情形的規范性文件，提醒制定機關作出處理。二是明確立即停止執行的情形。規定規范性文件明顯違反法律、法規規定的，應當立即停止執行該規范性文件，或者立即停止執行其中明顯違反法律、法規的規定。三是完善制定機關未按照書面審查意見或者處理計劃修改或廢止規范性文件時，人大常委會的撤銷程序。由人大常委會主任會議向常委會提出決定對下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級政府、監察委、法院、檢察院制定的不適當的規范性文件依法予以撤銷等建議或議案。人大常委會作出撤銷決定的，應當向社會公布;人大常委會要求撤銷或者修改、廢止、清理規范性文件的，有關國家機關應當及時處理，并在處理后三十日內向人大常委會書面報告。

(六)完善保障措施。一是完善備案審查工作情況報告制度。備案審查工作機構應當自備案審查工作情況報告審議結束之日起三十日內將本級人大常委會聽取和審議備案審查工作報告的情況，報告上一級人大常委會。二是健全備案審查銜接聯動工作機制。人大常委會應當加強與其他備案審查機關在備案聯動、移交處理、會商協調、信息共享等方面的協作配合，發揮工作合力。三是明確加強信息化建設。省人大常委會應當推動備案審查信息化建設的統一規劃、建設實施和規范管理，推進大數據、人工智能等新技術的運用，并規定了本省法規規章規范性文件數據庫的建設職責。