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中共海南省委辦公廳  海南省人民政府辦公廳
關于加強耕地保護提升耕地質量
完善占補平衡的實施意見
（2025年2月14日）
瓊辦發〔2025〕5號

為深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面落實藏糧于地、藏糧于技戰略，堅持數量、質量、生態、效益一體保護，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線，以高水平保護支撐海南自由貿易港高質量發展，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》要求，經省委、省政府同意，現提出如下實施意見。

一、牢記“國之大者”，全面壓實耕地保護責任

（一）全面落實耕地保護黨政同責。各級黨委和政府要深刻認識耕地保護的極端重要性，準確把握“量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用”等重大要求，統籌推進高質量發展和高水平保護，堅決扛起耕地保護政治責任，確保到2035年全省耕地保有量不低于721.75萬畝，永久基本農田保護面積不低于638萬畝，確保耕地總量較新一輪規劃基期年穩定增加。各級黨委和政府要認真落實耕地保護和糧食安全責任制，并實施嚴格考核，對發現突破耕地保護紅線等重大問題的，嚴肅問責、終身追責。強化考核結果的應用，將耕地保護和糧食安全考核結果作為領導干部綜合評價、選拔任用的重要參考。

（二）強化規劃引領。嚴格落實“三區三線”管控要求，將耕地和永久基本農田保護任務納入各級國土空間規劃，落實到地塊并上圖入庫，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，盡量避讓耕地、永久基本農田、高標準農田，無法避讓的需符合相關規定。探索編制耕地保護專項規劃，劃定永久基本農田儲備區和耕地后備資源區并納入國土空間規劃。按照耕地和永久基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界優先序，解決耕地與林地、園地等其他農業空間存在的矛盾沖突。

（三）嚴格控制耕地占用。落實最嚴格的耕地保護制度，從嚴管控各類占用耕地行為。非農建設占用耕地的，要嚴格執行土地使用標準，切實做到不占或少占耕地。科學合理安排造林綠化任務，嚴格控制造林種樹、種果種茶等占用一般耕地，嚴禁占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，鼓勵利用非耕地發展高效設施農業，減少對優質耕地的占用。農業農村部門要加強對土地經營權流轉的規范管理，制定基本農作物目錄，建立耕地種植用途監測體系，加強耕地種植用途管控日常監督，防止永久基本農田發生新的“非糧化”。

（四）持續優化耕地布局。構建以優質耕地為主的永久基本農田保護格局，合理調整置換不穩定耕地。通過實施全域土地綜合整治、高標準農田建設、優質耕地恢復等措施，因地制宜，推動果樹苗木上山上坡，將零星破碎、山上坡上等不宜耕種的耕地和永久基本農田有序調出，做好耕地補充和永久基本農田補劃，堅決防止“占整補散”，逐步推動良田集中連片。結合第三次全國土壤普查，開展土壤農業利用適宜性評價。

（五）強化南繁用地保障。充分發揮南繁基地自然資源稟賦優勢，加快建設南繁硅谷。優先保障26.8萬畝南繁科研育種保護區用地，嚴格保護區域內耕地和永久基本農田，確保南繁科研育種保護區范圍長期穩定。加快建設集中連片、長期穩定、設施完善的南繁高標準智慧化種子實驗田。根據南繁科研育種試驗需求，支持三亞、陵水、樂東等市縣在南繁科研育種保護區外建設配套服務區，不斷完善南繁科研配套服務設施條件。

二、堅持多措并舉，全力提升耕地質量

（六）加強高標準農田建設。分區分類分步把永久基本農田全部建成高標準農田。將高標準農田納入全國農田建設監測監管平臺和省國土空間基礎信息平臺統一管理。加大農田建設工程質量監督力度，建立健全管護機制，落實責任主體和經費，確保高標準農田建一畝成一畝。建立土地整治、高標準農田建設聯動機制，充分挖掘高標準農田建設新增耕地潛力，認定的補充耕地指標可用于非農建設占用耕地占補平衡；土地整治項目建成后，符合相關要求的可評定為高標準農田。嚴禁擅自占用或改變高標準農田用途，經依法批準占用高標準農田的應嚴格實行先補后占和占補平衡，確保高標準農田數量不減少、質量不降低。

（七）加強耕地灌排保障體系建設。省水務廳負責牽頭編制海南省農田灌溉發展規劃，進一步完善工程設施建設。結合水利樞紐工程、新建大中型灌區工程、大中型灌區續建配套與現代化改造工程建設，大力推進全省灌區骨干工程和田間工程規劃、建設和管護銜接實施，有效提高耕地灌溉率，切實提升耕地使用率。全力推進大中型灌區標準化運行管理，切實提高灌區運行管護水平。精心優化工程布局設計，積極采用先進技術，力求做到不占或少占耕地。嚴格執行占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償制度，加快推進農業水價綜合改革，不斷推進農業節水灌溉建設。

（八）加強退化耕地治理。實施酸化、有機質下降等退化耕地治理工程。做好酸化耕地治理試點，探索酸化耕地治理工作機制，因地制宜采用“秸稈還田（種植綠肥）+增施有機肥+土壤調理劑”等技術組合模式，緩解耕地土壤酸化程度，增加土壤有機質含量，逐步解決耕地退化問題。

（九）抓好鹽堿地綜合改造利用。摸清全省鹽堿（漬）地資源狀況，分區分類抓好鹽堿（漬）化耕地治理改良。實施鹽堿耕地治理工程，調整種植業結構，科學引導農田水旱輪作，推進科學施用化學農藥化肥，推廣耐鹽品種種植和水肥一體化、增施有機肥、秸稈綜合利用等實用技術，促進鹽堿（漬）化耕地質量提升。

（十）實施耕地質量提升行動。加快推進南繁基地耕地有機質提升行動，全省逐步推行耕地有機質提升行動，改良培肥土壤，穩步提升耕地質量等級。推廣有機肥應用、畜禽糞肥就地就近還田等用地養地措施，讓有機質提升落到實處。建立海南省耕地有機質提升標準化體系，加強示范引領。

（十一）完善耕地質量建設保護制度。完善耕地質量調查評價制度，每年開展耕地質量變更調查評價，每5年發布全省耕地質量等級情況公報。結合全國第三次土壤普查成果，對耕地地力條件、設施保障條件、土壤理化性狀、環境狀況和耕地障礙因素進行全面調查，摸清耕地家底。建立健全我省耕地質量監測網絡體系，完善耕地質量保護與建設投入機制。

三、強化總量管控，改革完善耕地占補平衡制度

（十二）推進耕地占補平衡管理方式改革。將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，以市縣年度國土變更調查、補充耕地質量鑒定等成果為基礎，實行耕地總量動態平衡、質量穩定監督管理。省自然資源和規劃廳要建立統一的耕地占補平衡管理平臺，設立非農建設補充耕地儲備庫和恢復補充耕地儲備庫，分類明確補充耕地報備與掛鉤管理規則，建立入庫使用、動態監管、核銷出庫等機制。落實非農建設“以補定占”管控，省自然資源和規劃廳根據各市縣行政區域內穩定利用耕地凈增加量核定“以補定占”管控規模，作為下年度非農建設允許占用耕地規模上限，建立“以補定占”管控規模跨市縣有償調劑機制。

（十三）嚴格落實耕地占補平衡責任。非農建設經批準占用耕地的，占用耕地的單位或個人應依法依規履行補充耕地義務，無法自行落實的，按規定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶造成耕地減少的，以及農田基礎設施等依法依規占用耕地的，由市縣政府負責統籌落實補充耕地任務；其中工商企業等流轉土地并將耕地轉為其他農用地的占用耕地行為，無法自行補充數量、質量相當耕地的，可有償委托相關職能部門或單位代為落實補充耕地任務。

（十四）完善耕地占補平衡落實機制。各市縣要統籌考慮各類占用耕地需求，制定年度補充耕地計劃，及時補足補優耕地。補充耕地堅持以恢復優質耕地為主，新開墾耕地為輔的原則。探索集中墾造耕地定向用于特定項目和地區落實占補平衡機制。省自然資源和規劃廳會同省發展改革委、省財政廳、省農業農村廳根據補充耕地的區位、類型和質量等級，綜合耕地墾造成本、資源保護補償和后期培肥管護等因素，制定差別化的耕地開墾費標準并及時調整。

（十五）規范補充耕地指標調劑管理。各類非農建設占用耕地，確因市縣補充耕地資源不足難以在本行政區域內實現占補平衡的，可以在省域內調劑補充，補充耕地指標調劑主體應為市縣政府，調劑資金納入預算管理。省自然資源和規劃廳要修訂補充耕地指標調劑辦法，規范調劑程序、確定調劑指導價格。

（十六）健全補充耕地質量驗收制度。省自然資源和規劃廳會同省農業農村廳修訂補充耕地認定技術規范。省農業農村廳要建立耕地質量等級數據庫，出臺補充耕地質量驗收辦法。農業農村部門要根據自然資源和規劃部門提供的各類占用和補充的耕地地塊信息，及時核算本區域年度各類占用和補充耕地的平均質量等級。各級農業農村部門要加強耕地種植用途管控，組織補充耕地主體、承包經營主體對補充耕地進行持續耕種、地力培肥和后期管護，確保補充耕地質量平均水平不低于各類占用耕地質量平均水平。

（十七）加強對補充耕地主體補償激勵。探索建立耕地保護補償激勵機制，充分調動各類實施主體補充耕地的積極性。在2023—2027年“非糧化”專項整改期間，對市縣和海墾集團按要求實施恢復耕地的，省級按相關辦法給予適當補助。市縣政府應結合實際，統籌安排資金，對未占用耕地但實施了墾造或恢復耕地的農村集體經濟組織、農戶和新型農業經營主體等給予適當補償。

四、健全補償激勵機制，調動各方保護耕地和種糧抓糧積極性

（十八）提高種糧農民收益。健全種糧農民收益保障機制，完善價格、補貼、保險政策。推動現代化集約化農業發展，實施多種形式的適度規模經營，提高生產效率，增加糧食種植比較收益，調動農民保護耕地和種糧積極性。加大種糧新型農業經營主體扶持力度，提升規模化生產水平。大力發展訂單農業，建立健全生產銷售聯結機制，保障種糧農民收益。

（十九）健全耕地保護和糧食生產利益補償機制。落實國家耕地保護考核獎懲基金機制，將國家下達我省的年度耕地保護任務缺口費用納入各級財政預算，按國家規定上繳和使用耕地保護獎懲基金。對未完成年度耕地保護任務的市縣實施耕地保護考核獎懲基金上繳，對超額完成年度耕地保護任務的市縣實施獎勵，獎勵資金用于耕地保護和補充耕地支出。

（二十）加強撂荒地治理利用。開展撂荒地調查摸底核查整治工作，全面摸清撂荒地底數，建立撂荒地臺賬，統籌推進撂荒地復耕復種。綜合采用土地托管、代種代耕、農田水利設施建設等措施，盡快恢復生產。對確不適宜耕種的撂荒地，按有關規定和規劃要求組織調整。

五、強化監測監管，堅決遏制違法違規占用耕地

（二十一）強化動態監測監管。將耕地保護和糧食生產等數據統一納入省國土空間基礎信息平臺管理，形成“一張圖”并及時更新。完成耕地電子身份證機制建設，加強耕地“智慧化”監管，實現耕地流向變化可追蹤追溯。充分結合耕地的歷史管理狀態，嚴格國土變更調查，優化各類管理數據銜接，嚴禁弄虛作假。加強耕地種植用途管控，結合海南農業生產的實際，研究推廣耕地套種、輪作、間種等種植技術。

（二十二）嚴肅查處違法占用耕地行為。建立健全“長牙齒”的耕地保護硬措施，嚴肅查處各類違法違規占用耕地行為。落實“田長制”工作要求，優化巡田方式，構建“早發現、早制止、早處置”監管機制。持續整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅決遏制破壞耕地違法行為。分類有序做好耕地“非糧化”整改，結合產業發展實際、作物生長周期等設置必要的過渡期。強化全鏈條的監管保障機制，加快各類督察反饋問題整改，對違法違規占用耕地的非農建設，在整改處置到位前，凍結所在市縣相應補充耕地指標。加強行政執法機關與公安機關、檢察機關和審判機關的協作配合，形成震懾。推動行政執法機關與紀檢監察機關和審計機關、組織人事部門貫通協調，加強干部監督，嚴肅追責問責。

六、加強組織保障，確保改革穩妥落地

（二十三）加強組織領導。各級黨委和政府主要負責人是耕地保護和糧食安全的第一責任人，要統籌安排資金用于耕地保護和質量建設，加大耕地墾造恢復、高標準農田建設及管護等方面的投入，確保耕地數量、質量有序提升。各級自然資源和規劃、農業農村、發展改革、財政、生態環境、水務、林業、綜合行政執法等部門要按職責分工，加強協同配合，形成保護耕地合力。各市縣要抓好本實施意見的貫徹落實，原則上不制定配套文件。

（二十四）做好改革新舊政策銜接和宣傳培訓。堅持實事求是原則，準確把握保障耕地數量、質量的改革關鍵環節，做好改革新舊政策銜接。設置5年改革過渡期，過渡期內，各類非農建設占用耕地繼續實行“占水田補水田”掛鉤管理和水田規模指標跨市縣調劑；海墾集團可繼續作為補充耕地指標的調劑主體。各有關部門根據職責抓緊研究出臺配套政策或標準，加強改革政策宣傳解讀，及時回應社會關切，嚴禁各類形式主義，不搞“簡單化”“一刀切”。

（此件公開發布）