中共海南省委辦公廳  海南省人民政府辦公廳
關于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量
完善占補平衡的實施意見
（2025年2月14日）
瓊辦發(fā)〔2025〕5號

為深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益一體保護，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線，以高水平保護支撐海南自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》要求，經(jīng)省委、省政府同意，現(xiàn)提出如下實施意見。

一、牢記“國之大者”，全面壓實耕地保護責任

（一）全面落實耕地保護黨政同責。各級黨委和政府要深刻認識耕地保護的極端重要性，準確把握“量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用”等重大要求，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，堅決扛起耕地保護政治責任，確保到2035年全省耕地保有量不低于721.75萬畝，永久基本農(nóng)田保護面積不低于638萬畝，確保耕地總量較新一輪規(guī)劃基期年穩(wěn)定增加。各級黨委和政府要認真落實耕地保護和糧食安全責任制，并實施嚴格考核，對發(fā)現(xiàn)突破耕地保護紅線等重大問題的，嚴肅問責、終身追責。強化考核結果的應用，將耕地保護和糧食安全考核結果作為領導干部綜合評價、選拔任用的重要參考。

（二）強化規(guī)劃引領。嚴格落實“三區(qū)三線”管控要求，將耕地和永久基本農(nóng)田保護任務納入各級國土空間規(guī)劃，落實到地塊并上圖入庫，相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，盡量避讓耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田，無法避讓的需符合相關規(guī)定。探索編制耕地保護專項規(guī)劃，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)和耕地后備資源區(qū)并納入國土空間規(guī)劃。按照耕地和永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)先序，解決耕地與林地、園地等其他農(nóng)業(yè)空間存在的矛盾沖突。

（三）嚴格控制耕地占用。落實最嚴格的耕地保護制度，從嚴管控各類占用耕地行為。非農(nóng)建設占用耕地的，要嚴格執(zhí)行土地使用標準，切實做到不占或少占耕地?？茖W合理安排造林綠化任務，嚴格控制造林種樹、種果種茶等占用一般耕地，嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，鼓勵利用非耕地發(fā)展高效設施農(nóng)業(yè)，減少對優(yōu)質(zhì)耕地的占用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，制定基本農(nóng)作物目錄，建立耕地種植用途監(jiān)測體系，加強耕地種植用途管控日常監(jiān)督，防止永久基本農(nóng)田發(fā)生新的“非糧化”。

（四）持續(xù)優(yōu)化耕地布局。構建以優(yōu)質(zhì)耕地為主的永久基本農(nóng)田保護格局，合理調(diào)整置換不穩(wěn)定耕地。通過實施全域土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、優(yōu)質(zhì)耕地恢復等措施，因地制宜，推動果樹苗木上山上坡，將零星破碎、山上坡上等不宜耕種的耕地和永久基本農(nóng)田有序調(diào)出，做好耕地補充和永久基本農(nóng)田補劃，堅決防止“占整補散”，逐步推動良田集中連片。結合第三次全國土壤普查，開展土壤農(nóng)業(yè)利用適宜性評價。

（五）強化南繁用地保障。充分發(fā)揮南繁基地自然資源稟賦優(yōu)勢，加快建設南繁硅谷。優(yōu)先保障26.8萬畝南繁科研育種保護區(qū)用地，嚴格保護區(qū)域內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田，確保南繁科研育種保護區(qū)范圍長期穩(wěn)定。加快建設集中連片、長期穩(wěn)定、設施完善的南繁高標準智慧化種子實驗田。根據(jù)南繁科研育種試驗需求，支持三亞、陵水、樂東等市縣在南繁科研育種保護區(qū)外建設配套服務區(qū)，不斷完善南繁科研配套服務設施條件。

二、堅持多措并舉，全力提升耕地質(zhì)量

（六）加強高標準農(nóng)田建設。分區(qū)分類分步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。將高標準農(nóng)田納入全國農(nóng)田建設監(jiān)測監(jiān)管平臺和省國土空間基礎信息平臺統(tǒng)一管理。加大農(nóng)田建設工程質(zhì)量監(jiān)督力度，建立健全管護機制，落實責任主體和經(jīng)費，確保高標準農(nóng)田建一畝成一畝。建立土地整治、高標準農(nóng)田建設聯(lián)動機制，充分挖掘高標準農(nóng)田建設新增耕地潛力，認定的補充耕地指標可用于非農(nóng)建設占用耕地占補平衡；土地整治項目建成后，符合相關要求的可評定為高標準農(nóng)田。嚴禁擅自占用或改變高標準農(nóng)田用途，經(jīng)依法批準占用高標準農(nóng)田的應嚴格實行先補后占和占補平衡，確保高標準農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

（七）加強耕地灌排保障體系建設。省水務廳負責牽頭編制海南省農(nóng)田灌溉發(fā)展規(guī)劃，進一步完善工程設施建設。結合水利樞紐工程、新建大中型灌區(qū)工程、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造工程建設，大力推進全省灌區(qū)骨干工程和田間工程規(guī)劃、建設和管護銜接實施，有效提高耕地灌溉率，切實提升耕地使用率。全力推進大中型灌區(qū)標準化運行管理，切實提高灌區(qū)運行管護水平。精心優(yōu)化工程布局設計，積極采用先進技術，力求做到不占或少占耕地。嚴格執(zhí)行占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償制度，加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，不斷推進農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設。

（八）加強退化耕地治理。實施酸化、有機質(zhì)下降等退化耕地治理工程。做好酸化耕地治理試點，探索酸化耕地治理工作機制，因地制宜采用“秸稈還田（種植綠肥）+增施有機肥+土壤調(diào)理劑”等技術組合模式，緩解耕地土壤酸化程度，增加土壤有機質(zhì)含量，逐步解決耕地退化問題。

（九）抓好鹽堿地綜合改造利用。摸清全省鹽堿（漬）地資源狀況，分區(qū)分類抓好鹽堿（漬）化耕地治理改良。實施鹽堿耕地治理工程，調(diào)整種植業(yè)結構，科學引導農(nóng)田水旱輪作，推進科學施用化學農(nóng)藥化肥，推廣耐鹽品種種植和水肥一體化、增施有機肥、秸稈綜合利用等實用技術，促進鹽堿（漬）化耕地質(zhì)量提升。

（十）實施耕地質(zhì)量提升行動。加快推進南繁基地耕地有機質(zhì)提升行動，全省逐步推行耕地有機質(zhì)提升行動，改良培肥土壤，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量等級。推廣有機肥應用、畜禽糞肥就地就近還田等用地養(yǎng)地措施，讓有機質(zhì)提升落到實處。建立海南省耕地有機質(zhì)提升標準化體系，加強示范引領。

（十一）完善耕地質(zhì)量建設保護制度。完善耕地質(zhì)量調(diào)查評價制度，每年開展耕地質(zhì)量變更調(diào)查評價，每5年發(fā)布全省耕地質(zhì)量等級情況公報。結合全國第三次土壤普查成果，對耕地地力條件、設施保障條件、土壤理化性狀、環(huán)境狀況和耕地障礙因素進行全面調(diào)查，摸清耕地家底。建立健全我省耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡體系，完善耕地質(zhì)量保護與建設投入機制。

三、強化總量管控，改革完善耕地占補平衡制度

（十二）推進耕地占補平衡管理方式改革。將非農(nóng)建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，以市縣年度國土變更調(diào)查、補充耕地質(zhì)量鑒定等成果為基礎，實行耕地總量動態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)定監(jiān)督管理。省自然資源和規(guī)劃廳要建立統(tǒng)一的耕地占補平衡管理平臺，設立非農(nóng)建設補充耕地儲備庫和恢復補充耕地儲備庫，分類明確補充耕地報備與掛鉤管理規(guī)則，建立入庫使用、動態(tài)監(jiān)管、核銷出庫等機制。落實非農(nóng)建設“以補定占”管控，省自然資源和規(guī)劃廳根據(jù)各市縣行政區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量核定“以補定占”管控規(guī)模，作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限，建立“以補定占”管控規(guī)模跨市縣有償調(diào)劑機制。

（十三）嚴格落實耕地占補平衡責任。非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，占用耕地的單位或個人應依法依規(guī)履行補充耕地義務，無法自行落實的，按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶造成耕地減少的，以及農(nóng)田基礎設施等依法依規(guī)占用耕地的，由市縣政府負責統(tǒng)籌落實補充耕地任務；其中工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的占用耕地行為，無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當耕地的，可有償委托相關職能部門或單位代為落實補充耕地任務。

（十四）完善耕地占補平衡落實機制。各市縣要統(tǒng)籌考慮各類占用耕地需求，制定年度補充耕地計劃，及時補足補優(yōu)耕地。補充耕地堅持以恢復優(yōu)質(zhì)耕地為主，新開墾耕地為輔的原則。探索集中墾造耕地定向用于特定項目和地區(qū)落實占補平衡機制。省自然資源和規(guī)劃廳會同省發(fā)展改革委、省財政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)補充耕地的區(qū)位、類型和質(zhì)量等級，綜合耕地墾造成本、資源保護補償和后期培肥管護等因素，制定差別化的耕地開墾費標準并及時調(diào)整。

（十五）規(guī)范補充耕地指標調(diào)劑管理。各類非農(nóng)建設占用耕地，確因市縣補充耕地資源不足難以在本行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡的，可以在省域內(nèi)調(diào)劑補充，補充耕地指標調(diào)劑主體應為市縣政府，調(diào)劑資金納入預算管理。省自然資源和規(guī)劃廳要修訂補充耕地指標調(diào)劑辦法，規(guī)范調(diào)劑程序、確定調(diào)劑指導價格。

（十六）健全補充耕地質(zhì)量驗收制度。省自然資源和規(guī)劃廳會同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳修訂補充耕地認定技術規(guī)范。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳要建立耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫，出臺補充耕地質(zhì)量驗收辦法。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要根據(jù)自然資源和規(guī)劃部門提供的各類占用和補充的耕地地塊信息，及時核算本區(qū)域年度各類占用和補充耕地的平均質(zhì)量等級。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強耕地種植用途管控，組織補充耕地主體、承包經(jīng)營主體對補充耕地進行持續(xù)耕種、地力培肥和后期管護，確保補充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用耕地質(zhì)量平均水平。

（十七）加強對補充耕地主體補償激勵。探索建立耕地保護補償激勵機制，充分調(diào)動各類實施主體補充耕地的積極性。在2023—2027年“非糧化”專項整改期間，對市縣和海墾集團按要求實施恢復耕地的，省級按相關辦法給予適當補助。市縣政府應結合實際，統(tǒng)籌安排資金，對未占用耕地但實施了墾造或恢復耕地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等給予適當補償。

四、健全補償激勵機制，調(diào)動各方保護耕地和種糧抓糧積極性

（十八）提高種糧農(nóng)民收益。健全種糧農(nóng)民收益保障機制，完善價格、補貼、保險政策。推動現(xiàn)代化集約化農(nóng)業(yè)發(fā)展，實施多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率，增加糧食種植比較收益，調(diào)動農(nóng)民保護耕地和種糧積極性。加大種糧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持力度，提升規(guī)模化生產(chǎn)水平。大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，建立健全生產(chǎn)銷售聯(lián)結機制，保障種糧農(nóng)民收益。

（十九）健全耕地保護和糧食生產(chǎn)利益補償機制。落實國家耕地保護考核獎懲基金機制，將國家下達我省的年度耕地保護任務缺口費用納入各級財政預算，按國家規(guī)定上繳和使用耕地保護獎懲基金。對未完成年度耕地保護任務的市縣實施耕地保護考核獎懲基金上繳，對超額完成年度耕地保護任務的市縣實施獎勵，獎勵資金用于耕地保護和補充耕地支出。

（二十）加強撂荒地治理利用。開展撂荒地調(diào)查摸底核查整治工作，全面摸清撂荒地底數(shù)，建立撂荒地臺賬，統(tǒng)籌推進撂荒地復耕復種。綜合采用土地托管、代種代耕、農(nóng)田水利設施建設等措施，盡快恢復生產(chǎn)。對確不適宜耕種的撂荒地，按有關規(guī)定和規(guī)劃要求組織調(diào)整。

五、強化監(jiān)測監(jiān)管，堅決遏制違法違規(guī)占用耕地

（二十一）強化動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。將耕地保護和糧食生產(chǎn)等數(shù)據(jù)統(tǒng)一納入省國土空間基礎信息平臺管理，形成“一張圖”并及時更新。完成耕地電子身份證機制建設，加強耕地“智慧化”監(jiān)管，實現(xiàn)耕地流向變化可追蹤追溯。充分結合耕地的歷史管理狀態(tài)，嚴格國土變更調(diào)查，優(yōu)化各類管理數(shù)據(jù)銜接，嚴禁弄虛作假。加強耕地種植用途管控，結合海南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際，研究推廣耕地套種、輪作、間種等種植技術。

（二十二）嚴肅查處違法占用耕地行為。建立健全“長牙齒”的耕地保護硬措施，嚴肅查處各類違法違規(guī)占用耕地行為。落實“田長制”工作要求，優(yōu)化巡田方式，構建“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”監(jiān)管機制。持續(xù)整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅決遏制破壞耕地違法行為。分類有序做好耕地“非糧化”整改，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際、作物生長周期等設置必要的過渡期。強化全鏈條的監(jiān)管保障機制，加快各類督察反饋問題整改，對違法違規(guī)占用耕地的非農(nóng)建設，在整改處置到位前，凍結所在市縣相應補充耕地指標。加強行政執(zhí)法機關與公安機關、檢察機關和審判機關的協(xié)作配合，形成震懾。推動行政執(zhí)法機關與紀檢監(jiān)察機關和審計機關、組織人事部門貫通協(xié)調(diào)，加強干部監(jiān)督，嚴肅追責問責。

六、加強組織保障，確保改革穩(wěn)妥落地

（二十三）加強組織領導。各級黨委和政府主要負責人是耕地保護和糧食安全的第一責任人，要統(tǒng)籌安排資金用于耕地保護和質(zhì)量建設，加大耕地墾造恢復、高標準農(nóng)田建設及管護等方面的投入，確保耕地數(shù)量、質(zhì)量有序提升。各級自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、水務、林業(yè)、綜合行政執(zhí)法等部門要按職責分工，加強協(xié)同配合，形成保護耕地合力。各市縣要抓好本實施意見的貫徹落實，原則上不制定配套文件。

（二十四）做好改革新舊政策銜接和宣傳培訓。堅持實事求是原則，準確把握保障耕地數(shù)量、質(zhì)量的改革關鍵環(huán)節(jié)，做好改革新舊政策銜接。設置5年改革過渡期，過渡期內(nèi)，各類非農(nóng)建設占用耕地繼續(xù)實行“占水田補水田”掛鉤管理和水田規(guī)模指標跨市縣調(diào)劑；海墾集團可繼續(xù)作為補充耕地指標的調(diào)劑主體。各有關部門根據(jù)職責抓緊研究出臺配套政策或標準，加強改革政策宣傳解讀，及時回應社會關切，嚴禁各類形式主義，不搞“簡單化”“一刀切”。

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