如何用硬功夫做優軟環境
——海南探索打造“全國一流水平營商環境”調查

經濟日報記者 孫慶坤

海南自貿港迎來全島封關運作倒計時，標志著海南自貿港建設步入新階段。近年來，隨著海南與國際上的聯系更緊密更便捷，各類經營主體對一流營商環境的期望越來越高。如今，海南依法打造“全國一流水平營商環境”的探索已進入關鍵之年，法治化營商環境正成為海南自貿港建設的堅實底座。

265個項目簽約，總簽約額近2336億元。這是來自2025年海南自由貿易港全球產業招商大會的數據。如今，越來越多優質企業跨越山海落戶海南。是什么給了他們扎根生長的信心與底氣?答案或許就藏在“法治”二字之中。海南省相關負責人表示，法治是最好的營商環境，有法治護航，企業經營才能更安心。

2020年，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，提出“2025年營商環境總體達到國內一流水平”的目標。今年是海南實現這一目標的關鍵之年。2025年海南省政府工作報告提出，今年將推動重點市縣、重點園區營商環境率先達到全國一流水平。

錨定目標后，海南如何立足自貿港建設實際，探索出一條帶著椰風海韻的法治化營商環境優化路徑?

立法覆蓋“點”和“面”

建設海南自由貿易港是新時代全面深化改革的重要實踐。改革進程中，新情況、新問題不斷涌現，亟需法律法規為實踐提供堅實的保障與支撐。

2021年《中華人民共和國海南自由貿易港法》頒布，明確賦予海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規的權限，為滿足海南自由貿易港建設過程中的立法需求提供了新路徑。依托此項權限，海南逐步構建起一套覆蓋產業全局、聚焦具體問題的立法體系，有力服務法治化營商環境建設。

加強重點、新興、特色領域立法，實現體系化覆蓋，是海南自貿港立法的“面”。以游艇產業為例，海南擁有國際性熱帶濱海旅游城市群，發展游艇產業具有得天獨厚的資源優勢，具備搭建完整產業鏈的基礎。然而，產業發展一度面臨出入境手續繁瑣、公共碼頭不足、安全保障存憂等痛點。

2022年，海南出臺《海南自由貿易港游艇產業促進條例》，為游艇產業高質量發展提供法治保障。《條例》是針對游艇產業的地方性立法，也是海南第一部以促進產業發展為主要出發點的創制性立法。

“這極大激發了游艇產業活力，在檢驗登記、航行、租賃等方面給游艇企業帶來很大便利。”海南省交通廳水運處相關負責人表示，《條例》的出臺推動了游艇旅游消費持續增長。目前，海南省注冊游艇有效保有量突破1780艘，2024年全省游艇進出港38.44萬艘次，游客236.89萬人次，同比分別增長33%和35%。

針對游艇產業立法，是海南自貿港促進“向海圖強”的創新舉措。為發展新質生產力，促進優勢產業發展，海南提出了“向種圖強”“向海圖強”“向天圖強”“向綠圖強”“向數圖強”。

“以立法保障‘五個圖強’是發展海南重點優勢產業的關鍵。”海南省司法廳立法處相關負責人表示，通過體系化的立法覆蓋，企業信心更足，特色產業、重點產業的發展活力也更強。針對“向種圖強”，海南出臺了《海南自由貿易港種子進出口管理若干規定》;針對“向綠圖強”，出臺了《海南自由貿易港生態環境保護考核評價和責任追究規定》;針對“向數圖強”，出臺了《海南自由貿易港數字經濟促進條例》;針對“向天圖強”，海南自由貿易港商業航天發展條例也在加快制定過程中。

產業發展中，常會遇到一些具體而棘手的“點”上難題。海南在實踐探索中發現，采取“小切口”“小快靈”的精準立法，提出具有可操作性的解決方案，是破解難題的有效途徑。

免稅消費是海南旅游收入的重要組成部分。得益于離島免稅政策，來海南的游客大都會去免稅店購物。但問題也隨之而來——一些不法分子瞄準其中的“商機”，通過套用他人名義或代購方式，將免稅商品進行二次銷售牟利。

為預防和懲戒免稅購物嚴重失信行為，海南出臺《海南自由貿易港免稅購物失信懲戒若干規定》，明確了免稅購物嚴重失信主體名單的標準，確定了被列入免稅購物嚴重失信主體名單的法人、非法人組織和自然人的懲戒措施，規定征信機構可依法采集嚴重失信行為信息，并向金融機構提供查詢等。海南省人大常委會法工委相關負責人表示，全文僅10條，體量雖小，但卻條條可用、條條有效。

開門見山，直奔主題，類似的“小切口”“小快靈”精準立法，在海南省還有很多。例如，為加強承諾即入制經營者的信用監管，制定《海南自由貿易港違反市場準入承諾即入制失信懲戒若干規定》(9條);為解決“三無”船舶治理過程中的問題，制定《海南自由貿易港“三無”船舶綜合治理規定》(16條)。據了解，2024年，海南“小切口”立法的占比達77%。

執法注重“柔”與“剛”

海南打造的法治化營商環境，既有“法”的剛性約束，又有服務為民的人本溫度。

近年來，隨著海南自貿港建設快速推進，各類經營主體對政府依法行政、規范文明執法的期望越來越高。海南是如何讓執法更接地氣、更有人情味的呢?

柔性執法釋放治理溫度。“之前我們飯店前有很多小商販違規擺攤，弄得我們沒法做生意。”趕海漁夫海南風味館老板羅燦告訴記者，“白鷺女子執法隊幫我們解決了這個問題，她們溫柔又有耐心，大家都愿意聽她們的。”

羅燦口中的白鷺女子執法隊共有隊員80名，通過調配現有優秀女子執法人員和招錄高素質人才的方式組建而成，“柔性執法”是她們的招牌。

“女子執法隊采取服務型、說理式執法的方式，充分發揮女性耐心、細心和剛柔并濟的管理優勢，減少因沖突帶來的群眾損失與執法成本。”白鷺女子執法隊吉陽分隊副隊長程晶妍說。目前，這樣的女子執法分隊，三亞市綜合行政執法局已組建6支。

綜合執法提升治理效能。解決機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執法等問題，也讓海南執法更方便、更接地氣。

“以前遇到有關用地合規、建筑渣土處理等方面的問題，我們要去找多個執法大隊對接，現在只要找‘周大隊’就行。”海南維力醫療科技開發有限公司總經理賀勇慎說。他口中的“周大隊”，是海口市綜合行政執法局秀英分局巡查機動行政執法大隊大隊長周有文。2022年，秀英分局成立美安綜合執法服務站，園區內的企業遇到問題可直接向執法大隊求助，不必再輾轉于各類業務主管部門之間。

2017年，海南省政府成立海南省綜合行政執法工作聯席會議，負責統籌推進全省綜合行政執法體制改革工作，深入推進“一個系統管檢查”“清單之外無檢查”，全面實施場景式清單化“綜合查一次”改革。

執法不僅需要溫柔以待，也少不了剛性監督，剛柔并濟才能行穩致遠。“我們創立了‘信用承諾+事后監管’的模式，承諾是我們的‘柔’，監管是我們的‘剛’。”三亞市綜合行政執法局副局長周志輝說。這種模式的核心在于首違免罰和信用承諾，通過普法教育和簽訂承諾書促使經營主體自我約束、糾正違法行為。同時，對違反信用承諾、再次出現違法行為的采取嚴厲手段，維護法律權威。

“我們的小酒館開在大東海海邊，晚上在海邊擺攤是主要生意來源，但由于晚上經常被投訴擾民，10點后就不能外擺了。”中俄小酒館老板張福至告訴記者。

針對中俄小酒館等商戶遇到的實際問題，三亞市綜合行政執法局吉陽分局在大東海商圈推出外擺經營試點新舉措，首批選取10家餐飲店參與試點。商戶無需提交繁復材料，只需簽署《規范經營信用承諾書》，承諾嚴格遵守相關規定即可獲得外擺經營資格。在事后監管中，如果發現商戶沒有認真履行承諾，將會取消其外擺資格。

剛柔并濟的執法方式，既有溫度又有力度。“‘信用承諾+事后監管’的方式很貼心，既呵護了城市煙火氣，又讓我們的經營更加自律，維護了市容市貌。”張福至說。

服務關注“前”與“后”

法治化營商環境建設是系統工程，前端預防糾紛與后端高效化解同等重要。今年4月，《海南省優化營商環境重點舉措(2025年版)》發布，海南省營商環境建設廳相關負責人表示，將緊盯經營主體司法需求，通過完善國際商事糾紛解決中心建設等方式，打造商事糾紛解決“優選地”，強化營商環境的司法保障。

當下，海南正通過一系列創新性法律服務，為經營主體提供從前端預防到后端化解的全流程糾紛解決方案。

前端發力，防患于未然。“公證制度作為重要的預防性法律制度，能夠預防糾紛、減少訴訟，從而降低糾紛解決成本。”鳳凰公證處主任徐春雷說。

今年初，海南洋浦港3家企業準備在境外設立公司。當地要求上述公司辦理股東會決議、營業執照副本等相關材料的公證。由于公證事項多，且3家公司的法定代表人無法親自前往公證處簽字，公證員與經辦人充分溝通后，決定為企業提供遠程視頻公證平臺并加急辦理，為企業出海提供了關鍵法律支持，有效預防了3家企業之間的潛在糾紛。

作為以預防性法律制度為對象的公證研究機構，鳳凰公證研究院近年來高度重視數字技術應用，與鳳凰公證處合作，打造了“鳳凰存證”區塊鏈服務平臺，通過“技術上防篡改，法律上可證實”的雙重功效，解決了“存證難、確權難、舉證難、監測難、維權難”問題。

一些糾紛難以預防，一旦發生，便需要后端高效化解。仲裁是我國法律規定的重要糾紛解決制度，也是國際通行的商事糾紛解決方式。“仲裁可以便捷、高效解決糾紛。”海南省仲裁協會會長劉道俊說。

仲裁機構是否能保持中立，是企業選擇仲裁機構時考慮的重要因素。日前，海南省政府組建的商事仲裁機構——海南國際仲裁院進行了改制。改制后，海南國際仲裁院屬于社會公益性法定機構，作為非營利法人獨立運作，走市場化發展方向。海南國際仲裁院綜合部副主任張斌斌說：“這將消除境內外當事人可能存在的對案件裁決中立性、獨立性的擔憂，進一步提高海南仲裁的國際公信力和競爭力，樹立優質自貿港法治形象。”

臨時仲裁是海南在商事糾紛解決領域的又一重大制度創新。“在各方協商一致的基礎上，臨時仲裁允許當事人自選時間、空間、仲裁員、仲裁規則，具有降低成本、提升效率的優勢，對優化海南自貿港市場化、法治化、國際化營商環境意義重大。”海航航空集團有限公司總法律顧問楊新瑩表示。

去年《海南自由貿易港國際商事仲裁發展若干規定》正式施行，在國內率先對臨時仲裁制度作了規定，明確在海南自由貿易港注冊的企業之間，以及在海南自由貿易港注冊的企業和外國及港澳臺企業之間，還有外國及港澳臺企業之間的商事糾紛，都可以在海南進行臨時仲裁。去年7月，海南自貿港注冊的兩家企業涉及合同糾紛。在海南省仲裁協會協助下，組成了臨時仲裁庭開庭審理。該案也是《海南自由貿易港國際商事仲裁發展若干規定》頒布實施以來首個臨時仲裁案件。

海南省司法廳黨委書記、廳長王磊表示，臨時仲裁相較于機構仲裁，具有更加靈活、費用更低、程序更便利等優勢，在國際商事糾紛中普遍適用，并得到各國法律和國際公約的廣泛認可。

在去年舉辦的海南自由貿易港法律周品牌活動——海南臨時仲裁制度推介會上，來自國內外的知名仲裁專家，圍繞自貿港臨時仲裁制度的創新發展建言獻策。目前，在配套規則指引下已有4宗案件落地，獲企業高度評價，驗證了這項“制度集成創新典范”的旺盛生命力。

“未來，海南將對標國際先進經驗，動態優化仲裁規則與人才體系。通過全球仲裁資源互聯，打造國際仲裁員智庫、共建庭審設施、互薦專業人才，吸引頂尖機構落戶。以制度創新為引擎，培育兼具中國特色與國際標準的仲裁服務體系，將海南建設成國際商事糾紛解決‘優選地’。”劉道俊說。