良法筑根基 行穩更致遠
——《中華人民共和國海南自由貿易港法》立法歷程紀實

海南日報記者 尤夢瑜

6月21日，國務院新聞辦在北京舉辦新聞發布會，介紹《中華人民共和國海南自由貿易港法》有關情況。這部圍繞海南自由貿易港建設而出臺的原則性、基礎性法律，自啟動立法工作以來便備受關注。6月10日該法正式頒布實施后，貿易自由便利、投資自由便利、簡化稅制、生態環境保護制度等章節內容就成為業界及公眾的討論熱點。

在海南建設中國特色自由貿易港，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措。在中國共產黨建黨100周年之際，在《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）發布一周年之時，海南自由貿易港法的頒布實施為海南自貿港高質量發展、實現更高水平開放夯實了法治根基，再度掀起海南自貿港如火如荼的建設熱潮。

海南自由貿易港法順利出臺，得益于黨中央對海南自由貿易港建設的高度重視和全國人大常委會對海南自由貿易港法立法工作的全力推進。

“半年內進行三次審議，最終全票通過，充分顯示出全國人大常委會對于海南自貿港立法工作的高度重視。”全國人大常委會法制工作委員會有關工作人員介紹，制定海南自由貿易港法，是從國家立法層面為海南自由貿易港實現制度創新、系統協調推進改革提供法律基礎的實際需要，進一步彰顯了中國對外開放、推動經濟全球化的決心。

高站位謀劃

海南自由貿易港法提上國家重要立法日程

2018年4月13日，習近平總書記出席慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會并發表重要講話，對建設海南自由貿易港作出重要部署。中共中央、國務院印發《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》和《總體方案》，專門對海南自由貿易港建設進行規劃設計，海南迎來了重大歷史發展機遇。

在海南自由貿易港建設火熱進行之時，各方都認識到，自由貿易港建設在中國是一項前無古人的創新工程，迫切需要制定相應的法律予以規范和引領。全國人大常委會法制工作委員會相關負責人表示：“制定海南自由貿易港法，將黨中央關于建設海南自由貿易港的決策部署轉化為法律規范，為海南自由貿易港建設提供立法引領和法律保障，對于全面深化改革，全面依法治國，有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，十分重要。”

有鑒于此，海南積極爭取自由貿易港建設立法。省人大常委會相關負責人介紹：“習近平總書記發表‘4·13’重要講話和中央發布12號文件后，省委就自由貿易港立法做出重要部署，省人大常委會堅決落實省委部署，積極主動向全國人大常委會和國家相關部委請示匯報，加強溝通，極力爭取加快啟動海南自由貿易港法立法工作。”

2019年3月初，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書專題聽取海南省委主要領導工作匯報，對加快推進海南自貿區自貿港法治建設作出重要指示。

2019年3月5日，十三屆全國人民代表大會第二次會議在北京召開。海南代表團認真履職，向大會提出制定海南自由貿易港法議案。議案被大會受理，列為第二號議案。

海南自由貿易港法立法工作被列入全國人大常委會2019年立法計劃。同時，全國人大常委會成立了以中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨任組長的海南自由貿易港相關立法調研小組，這標志著海南自由貿易港法正式提上國家重要立法日程。

由此，海南自由貿易港法展開了立法進程。

高效率推進

多方協作克服“沒有先例可循”的困難

作為一部為中國特色自由貿易港建設提供法治保障的原則性、基礎性法律，海南自由貿易港法的立法受到全國人大常委會的高度重視。

在全國人大常委會立法調研小組的領導下，起草工作由全國人大常委會法工委承擔，具體工作部門為全國人大常委會法工委經濟法室、國家法室。全國人大常委會立法調研小組多次聽取匯報、召開座談會并多次赴海南調研，聽取對立法工作的意見建議。2019年9月、2020年9月，王晨兩次帶隊來到海南就制定海南自由貿易港法進行調研，聽取多方意見，了解實踐需求，扎實推進立法工作。

“在制定該法時，我們主要遵循四項基本原則：一是及時將習近平總書記關于海南自由貿易港建設的指示精神和黨中央關于海南自由貿易港建設的決策部署法律化、制度化。二是堅持海南自由貿易港法的原則性、基礎性定位。三是體現中國特色和借鑒國際經驗相結合。四是在保證國家法制統一的前提下賦予海南更大改革自主權。”全國人大常委會法工委相關負責人介紹。

為了保障立法的高效、高質，全國人大常委會法工委還專門成立起草工作專班，一方面“走出去”，加強與國家發改委、商務部、海關總署、國家移民局等部門的溝通交流，多次與國務院有關部門和海南省共同研究，國家發改委、商務部、海南省分別提出草案建議稿；另一方面“請進來”，在起草過程中，將草案拆分成專題，邀請相應部門有關人員來座談交流。起草工作專班先后兩次來瓊調研，深入一線園區，聽取各方面的立法需求和意見建議，并就法律具體內容、相關條款與海南省有關部門座談，反復論證，形成共識。

海南自貿港建設中，市場主體是核心組成部分。立法過程中，除了面向社會進行了兩次意見征詢外，在2021年1月全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委聯合召開的座談會上，以及5月召開的法律草案通過前評估會上，全國人大常委會法工委特別邀請國企、民企和律師事務所等市場主體參加座談，從他們的切實需求出發，聽取大家對于法律草案的意見和建議。起草過程中，與相關部門逐條逐句逐字推敲也成為起草工作專班的工作常態。

“此次立法工作，要克服的一大難點就是沒有先例可循。”全國人大常委會法工委有關工作人員介紹，一是建設中國特色自由貿易港沒有先例，二是在立法方面也沒有先例。為了了解中國香港、新加坡、迪拜等國際知名自貿港的相關政策法規，全國人大常委會法工委除了查閱大量資料外，還通過高端智庫、駐外使領館收集相關規范制度材料。

“國際典型自貿港中只有香港為全域自貿港，但其制度設計與海南的‘一線放開、二線管住’不同，因此也難以借鑒。在立法方面，這三大自貿港由于社會制度等各種因素，也無法為此次立法工作提供過多參考。我們國內目前也沒有專門針對經濟區域進行過立法，因此，許多工作都是全新探索。”全國人大常委會法工委有關工作人員介紹。

不浪費海南自貿港建設的一分一秒，全國人大常委會倒排工期，同多個部門高效協作，最終推動形成草案，提請審議。海南自由貿易港法草案提請2020年12月下旬召開的十三屆全國人大常委會第二十四次會議初次審議，于十三屆全國人大常委會第二十八次會議進行二次審議。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議上，海南自由貿易港法經表決，獲得全票通過。

海南高度重視配合協助海南自由貿易港法立法工作。自海南自由貿易港法提上國家立法日程以來，為全力配合全國人大做好立法調研工作，2019年5月，省委成立海南自由貿易港法協助調研工作組，由省委主要領導任組長，省人大常委會主持日常工作的副主任等省領導為副組長，省人大常委會法工委作為成員單位牽頭負責。省委多次召開省委常委會會議、專題會，對我省配合協助全國人大自貿港立法工作作出部署，組織研究自貿港建設中的重大問題，確定我省對該法的立法需求，及時向全國人大常委會匯報，推動加快海南自由貿易港法立法進程。

立法工作啟動后，省人大常委會先后組織召開省直單位座談會、專家學者座談會和有關企業座談會，就有關立法需求進行研討論證；還派出工作組赴博鰲樂城國際醫療旅游先行區、三亞等地進行調研，聽取各方面立法建議；與4所高等院校合作開展自貿港立法課題研究，在此基礎上起草海南關于自貿港法的初步立法需求，為自貿港法立法提供了重要參考。

“在廣泛征求意見和充分論證研究的基礎上，我們認真貫徹落實省委的部署決策，根據習近平總書記‘4·13’重要講話、中央12號文件和《總體方案》精神，結合海南自貿港發展定位，借鑒國際自貿港先進經驗，提出了海南立法需求。”省人大常委會法工委相關負責人說。

以需求為導向，加強匯報溝通，省委、省人大常委會通過多種方式積極向全國人大常委會相關立法調研小組匯報和反映海南需求。2020年9月，王晨再次來瓊開展立法調研工作時，對海南的配合立法工作予以充分肯定。最終海南提出的關于賦予海南更大立法權和改革自主權等重要立法需求得到采納。

2020年12月海南自由貿易港法草案一審后，省委書記沈曉明兩次赴京向全國人大常委會匯報《總體方案》發布后，海南自貿港建設取得的成效，并提出我省對海南自由貿易港法的建議，進一步表達海南全力配合立法工作的決心以及對海南自由貿易港法盡快通過的期盼。

高標準制定

亮點凸顯保障自貿港高質量發展

海南自由貿易港法中最受關注的便是賦予海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規權限的第十條。

“該法的一大亮點就是在管理權限和授權立法方面。”全國人大常委會法工委有關工作人員說，法律規定國家建立海南自由貿易港建設領導機制和與海南自由貿易港建設相適應的行政管理體制，國務院及其有關部門根據需要，依法授權或者委托海南省人民政府及其有關部門行使相關管理職權；授權海南省人民代表大會及其常務委員會根據本法，結合實際需要，制定海南自由貿易港法規，涉及法律保留事項或者應當由國務院制定行政法規事項的，應當分別報全國人民代表大會常務委員會或者國務院批準后生效。

“在起草階段，立法調研小組內圍繞是否要賦予海南自貿港立法權就出現了不同意見，因為這是要突破當前立法體制的，是一次全新的嘗試，在全國范圍內都未曾有過。”全國人大常委會法工委有關工作人員告訴海南日報記者，在該法頒布實施前，海南省人大及其常委會的立法權限包含了兩個層次：第一個層次是地方性法規的制定權。根據《中華人民共和國立法法》第七十二條、第七十三條的規定，海南省人大及其常委會可以根據海南省的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，為執行法律、行政法規的規定，針對地方性事務制定地方性法規。第二個層次就是經濟特區法規的制定權。1988年第七屆全國人民代表大會第一次會議，在建立海南經濟特區的決議里，對海南省人大及其常委會也作了立法授權，即經濟特區法規制定權。

已經擁有了兩個層次的立法權限，是否還要進一步賦予海南省人大及其常委會第三個層次的立法權限——制定涉及國家專屬立法事項和依法應當由國務院制定行政法規事項法規的權限呢？

“黨中央決定在海南建設自貿港，是要讓海南去不斷探索制度集成創新，為了讓海南以更加有效的路徑去實現改革目標，放開腳步大膽試、大膽闖、自主改。最終，經過征求各相關部委意見，慎重考慮、權衡利弊后，全國人大常委會全力推動，決定賦予海南省人大及其常委會制定海南自貿港法規的權限。”全國人大常委會法工委有關工作人員說。從實踐操作層面來看，全國人大常委會賦予海南省人大及其常委會制定海南自貿港法規的權限也是一次立法體制的重要探索。

除了賦予更大立法權這一亮點，在貿易自由便利、投資自由便利、稅收制度方面，以及生態環境保護方面都有不少亮點內容。法律中的第五章“生態環境保護”更是為海南量身定制，以“最嚴格的生態環境保護制度”確保海南在全力建設自貿港過程中保護好自己最強優勢和最大本錢。

“在二次審議后，海南方面建議增加簡化稅制、入島退稅等內容。《總體方案》對簡化稅制做了規劃，但沒有涉及入島退稅。是否要增加，我們也進行了充分的論證。這兩項都是切實關系海南自貿港建設進度安排的內容。經過與各有關部門和海南省充分的溝通協調，三次審議稿中增加了這兩項內容。”全國人大常委會法工委有關工作人員介紹。

從黨中央的決策部署出發，從自貿港發展的切實需求出發，從實現更高水平開放的要求出發，從改革開放試驗田創新探索的需要出發，從實踐操作可行性出發，順利出臺的海南自由貿易港法在飽含創新性、探索性的同時極具實踐性，為自貿港建設提供堅實法治保障。

高質量執行

積極推動配套法規出臺

法律的生命在于實施，法律的權威在于執行。

全國人大常委會法工委相關負責人介紹，法律通過后，海南省可以根據海南自由貿易港建設的實際需要，用足用好海南自由貿易港法規制定權；各有關部門和海南省應當根據海南自由貿易港法的要求，及時制定出臺法律中明確規定的各項具體辦法；在本法施行后，海南自由貿易港全島封關運作前，國務院及其有關部門和海南省可以根據本法規定的原則，按照職責分工，對本法規定的事項制定過渡性的具體辦法。

省人大常委會相關負責人說，海南自由貿易港法授權海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規，省人大常委會將在全國人大常委會支持指導下，努力用好自由貿易港法規制定權，以及經濟特區法規制定權和地方性法規制定權。“一是謀劃和構建海南自由貿易港法律法規體系。二是盡快出臺一批海南自由貿易港建設急需的配套法規。三是推進立法創新，使海南自由貿易港立法工作有一個嶄新的面貌。”省人大常委會相關負責人說。

回顧過去三年多時間，海南緊緊圍繞自貿港法律法規體系建設，在全力配合國家制定海南自由貿易港法、調整法律法規的同時，把快立法、立好法作為依法履職最突出的任務，充分運用省級地方立法權和特區立法權加快地方立法。特別是堅決貫徹習近平總書記關于自貿港建設要把制度集成創新擺在突出位置的重要指示精神，加大立法創新，為海南制度集成創新發揮了立法引領、推動和保障的重要作用。比如，以立法促進重點園區管理制度創新，制定重點園區極簡審批條例，拓展施行極簡審批政策的范圍，有力促進了海南重點園區管理制度創新，提高了行政審批效率。

在大力推進立法創新的同時，海南還注重自貿港法律體系的研究，成立自貿港立法專家咨詢委員會，召開立法學習研討會，并先后與多所高等院校合作，開展自貿港法律體系研究工作。經過三年多的立法研究、探索和實踐，自貿港法律法規體系建設的思路越來越清晰。

全國人大常委會法工委相關負責人表示，要在“中央統籌、部門支持、省抓落實”的工作機制下，上下聯動、形成合力，將法律確定的重要原則和要求轉化為可操作、能落地、出實效的具體制度措施，確保法律制度實用、管用、好用，推動黨中央、國務院對海南自由貿易港的戰略部署得到有效落實，推動海南全面深化改革開放生機勃勃，自由貿易港建設蓬勃展開。

（本報海口6月22日訊）