良法筑根基 行穩(wěn)更致遠(yuǎn)
——《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》立法歷程紀(jì)實(shí)

海南日?qǐng)?bào)記者 尤夢(mèng)瑜

6月21日，國務(wù)院新聞辦在北京舉辦新聞發(fā)布會(huì)，介紹《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》有關(guān)情況。這部圍繞海南自由貿(mào)易港建設(shè)而出臺(tái)的原則性、基礎(chǔ)性法律，自啟動(dòng)立法工作以來便備受關(guān)注。6月10日該法正式頒布實(shí)施后，貿(mào)易自由便利、投資自由便利、簡化稅制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等章節(jié)內(nèi)容就成為業(yè)界及公眾的討論熱點(diǎn)。

在海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的改革開放重大舉措。在中國共產(chǎn)黨建黨100周年之際，在《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）發(fā)布一周年之時(shí)，海南自由貿(mào)易港法的頒布實(shí)施為海南自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)更高水平開放夯實(shí)了法治根基，再度掀起海南自貿(mào)港如火如荼的建設(shè)熱潮。

海南自由貿(mào)易港法順利出臺(tái)，得益于黨中央對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的高度重視和全國人大常委會(huì)對(duì)海南自由貿(mào)易港法立法工作的全力推進(jìn)。

“半年內(nèi)進(jìn)行三次審議，最終全票通過，充分顯示出全國人大常委會(huì)對(duì)于海南自貿(mào)港立法工作的高度重視。”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)有關(guān)工作人員介紹，制定海南自由貿(mào)易港法，是從國家立法層面為海南自由貿(mào)易港實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)改革提供法律基礎(chǔ)的實(shí)際需要，進(jìn)一步彰顯了中國對(duì)外開放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的決心。

高站位謀劃

海南自由貿(mào)易港法提上國家重要立法日程

2018年4月13日，習(xí)近平總書記出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)并發(fā)表重要講話，對(duì)建設(shè)海南自由貿(mào)易港作出重要部署。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》和《總體方案》，專門對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，海南迎來了重大歷史發(fā)展機(jī)遇。

在海南自由貿(mào)易港建設(shè)火熱進(jìn)行之時(shí)，各方都認(rèn)識(shí)到，自由貿(mào)易港建設(shè)在中國是一項(xiàng)前無古人的創(chuàng)新工程，迫切需要制定相應(yīng)的法律予以規(guī)范和引領(lǐng)。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“制定海南自由貿(mào)易港法，將黨中央關(guān)于建設(shè)海南自由貿(mào)易港的決策部署轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)提供立法引領(lǐng)和法律保障，對(duì)于全面深化改革，全面依法治國，有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，十分重要。”

有鑒于此，海南積極爭取自由貿(mào)易港建設(shè)立法。省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹：“習(xí)近平總書記發(fā)表‘4·13’重要講話和中央發(fā)布12號(hào)文件后，省委就自由貿(mào)易港立法做出重要部署，省人大常委會(huì)堅(jiān)決落實(shí)省委部署，積極主動(dòng)向全國人大常委會(huì)和國家相關(guān)部委請(qǐng)示匯報(bào)，加強(qiáng)溝通，極力爭取加快啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港法立法工作。”

2019年3月初，中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書專題聽取海南省委主要領(lǐng)導(dǎo)工作匯報(bào)，對(duì)加快推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港法治建設(shè)作出重要指示。

2019年3月5日，十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議在北京召開。海南代表團(tuán)認(rèn)真履職，向大會(huì)提出制定海南自由貿(mào)易港法議案。議案被大會(huì)受理，列為第二號(hào)議案。

海南自由貿(mào)易港法立法工作被列入全國人大常委會(huì)2019年立法計(jì)劃。同時(shí)，全國人大常委會(huì)成立了以中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長王晨任組長的海南自由貿(mào)易港相關(guān)立法調(diào)研小組，這標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港法正式提上國家重要立法日程。

由此，海南自由貿(mào)易港法展開了立法進(jìn)程。

高效率推進(jìn)

多方協(xié)作克服“沒有先例可循”的困難

作為一部為中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)提供法治保障的原則性、基礎(chǔ)性法律，海南自由貿(mào)易港法的立法受到全國人大常委會(huì)的高度重視。

在全國人大常委會(huì)立法調(diào)研小組的領(lǐng)導(dǎo)下，起草工作由全國人大常委會(huì)法工委承擔(dān)，具體工作部門為全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室、國家法室。全國人大常委會(huì)立法調(diào)研小組多次聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)并多次赴海南調(diào)研，聽取對(duì)立法工作的意見建議。2019年9月、2020年9月，王晨兩次帶隊(duì)來到海南就制定海南自由貿(mào)易港法進(jìn)行調(diào)研，聽取多方意見，了解實(shí)踐需求，扎實(shí)推進(jìn)立法工作。

“在制定該法時(shí)，我們主要遵循四項(xiàng)基本原則：一是及時(shí)將習(xí)近平總書記關(guān)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)的指示精神和黨中央關(guān)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)的決策部署法律化、制度化。二是堅(jiān)持海南自由貿(mào)易港法的原則性、基礎(chǔ)性定位。三是體現(xiàn)中國特色和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。四是在保證國家法制統(tǒng)一的前提下賦予海南更大改革自主權(quán)。”全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

為了保障立法的高效、高質(zhì)，全國人大常委會(huì)法工委還專門成立起草工作專班，一方面“走出去”，加強(qiáng)與國家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家移民局等部門的溝通交流，多次與國務(wù)院有關(guān)部門和海南省共同研究，國家發(fā)改委、商務(wù)部、海南省分別提出草案建議稿；另一方面“請(qǐng)進(jìn)來”，在起草過程中，將草案拆分成專題，邀請(qǐng)相應(yīng)部門有關(guān)人員來座談交流。起草工作專班先后兩次來瓊調(diào)研，深入一線園區(qū)，聽取各方面的立法需求和意見建議，并就法律具體內(nèi)容、相關(guān)條款與海南省有關(guān)部門座談，反復(fù)論證，形成共識(shí)。

海南自貿(mào)港建設(shè)中，市場主體是核心組成部分。立法過程中，除了面向社會(huì)進(jìn)行了兩次意見征詢外，在2021年1月全國人大憲法和法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法工委聯(lián)合召開的座談會(huì)上，以及5月召開的法律草案通過前評(píng)估會(huì)上，全國人大常委會(huì)法工委特別邀請(qǐng)國企、民企和律師事務(wù)所等市場主體參加座談，從他們的切實(shí)需求出發(fā)，聽取大家對(duì)于法律草案的意見和建議。起草過程中，與相關(guān)部門逐條逐句逐字推敲也成為起草工作專班的工作常態(tài)。

“此次立法工作，要克服的一大難點(diǎn)就是沒有先例可循。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員介紹，一是建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港沒有先例，二是在立法方面也沒有先例。為了了解中國香港、新加坡、迪拜等國際知名自貿(mào)港的相關(guān)政策法規(guī)，全國人大常委會(huì)法工委除了查閱大量資料外，還通過高端智庫、駐外使領(lǐng)館收集相關(guān)規(guī)范制度材料。

“國際典型自貿(mào)港中只有香港為全域自貿(mào)港，但其制度設(shè)計(jì)與海南的‘一線放開、二線管住’不同，因此也難以借鑒。在立法方面，這三大自貿(mào)港由于社會(huì)制度等各種因素，也無法為此次立法工作提供過多參考。我們國內(nèi)目前也沒有專門針對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行過立法，因此，許多工作都是全新探索。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員介紹。

不浪費(fèi)海南自貿(mào)港建設(shè)的一分一秒，全國人大常委會(huì)倒排工期，同多個(gè)部門高效協(xié)作，最終推動(dòng)形成草案，提請(qǐng)審議。海南自由貿(mào)易港法草案提請(qǐng)2020年12月下旬召開的十三屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議初次審議，于十三屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議進(jìn)行二次審議。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上，海南自由貿(mào)易港法經(jīng)表決，獲得全票通過。

海南高度重視配合協(xié)助海南自由貿(mào)易港法立法工作。自海南自由貿(mào)易港法提上國家立法日程以來，為全力配合全國人大做好立法調(diào)研工作，2019年5月，省委成立海南自由貿(mào)易港法協(xié)助調(diào)研工作組，由省委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，省人大常委會(huì)主持日常工作的副主任等省領(lǐng)導(dǎo)為副組長，省人大常委會(huì)法工委作為成員單位牽頭負(fù)責(zé)。省委多次召開省委常委會(huì)會(huì)議、專題會(huì)，對(duì)我省配合協(xié)助全國人大自貿(mào)港立法工作作出部署，組織研究自貿(mào)港建設(shè)中的重大問題，確定我省對(duì)該法的立法需求，及時(shí)向全國人大常委會(huì)匯報(bào)，推動(dòng)加快海南自由貿(mào)易港法立法進(jìn)程。

立法工作啟動(dòng)后，省人大常委會(huì)先后組織召開省直單位座談會(huì)、專家學(xué)者座談會(huì)和有關(guān)企業(yè)座談會(huì)，就有關(guān)立法需求進(jìn)行研討論證；還派出工作組赴博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、三亞等地進(jìn)行調(diào)研，聽取各方面立法建議；與4所高等院校合作開展自貿(mào)港立法課題研究，在此基礎(chǔ)上起草海南關(guān)于自貿(mào)港法的初步立法需求，為自貿(mào)港法立法提供了重要參考。

“在廣泛征求意見和充分論證研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)真貫徹落實(shí)省委的部署決策，根據(jù)習(xí)近平總書記‘4·13’重要講話、中央12號(hào)文件和《總體方案》精神，結(jié)合海南自貿(mào)港發(fā)展定位，借鑒國際自貿(mào)港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了海南立法需求。”省人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)匯報(bào)溝通，省委、省人大常委會(huì)通過多種方式積極向全國人大常委會(huì)相關(guān)立法調(diào)研小組匯報(bào)和反映海南需求。2020年9月，王晨再次來瓊開展立法調(diào)研工作時(shí)，對(duì)海南的配合立法工作予以充分肯定。最終海南提出的關(guān)于賦予海南更大立法權(quán)和改革自主權(quán)等重要立法需求得到采納。

2020年12月海南自由貿(mào)易港法草案一審后，省委書記沈曉明兩次赴京向全國人大常委會(huì)匯報(bào)《總體方案》發(fā)布后，海南自貿(mào)港建設(shè)取得的成效，并提出我省對(duì)海南自由貿(mào)易港法的建議，進(jìn)一步表達(dá)海南全力配合立法工作的決心以及對(duì)海南自由貿(mào)易港法盡快通過的期盼。

高標(biāo)準(zhǔn)制定

亮點(diǎn)凸顯保障自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展

海南自由貿(mào)易港法中最受關(guān)注的便是賦予海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)權(quán)限的第十條。

“該法的一大亮點(diǎn)就是在管理權(quán)限和授權(quán)立法方面。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員說，法律規(guī)定國家建立海南自由貿(mào)易港建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制，國務(wù)院及其有關(guān)部門根據(jù)需要，依法授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門行使相關(guān)管理職權(quán)；授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，結(jié)合實(shí)際需要，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，涉及法律保留事項(xiàng)或者應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國務(wù)院批準(zhǔn)后生效。

“在起草階段，立法調(diào)研小組內(nèi)圍繞是否要賦予海南自貿(mào)港立法權(quán)就出現(xiàn)了不同意見，因?yàn)檫@是要突破當(dāng)前立法體制的，是一次全新的嘗試，在全國范圍內(nèi)都未曾有過。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員告訴海南日?qǐng)?bào)記者，在該法頒布實(shí)施前，海南省人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限包含了兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是地方性法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二條、第七十三條的規(guī)定，海南省人大及其常委會(huì)可以根據(jù)海南省的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)。第二個(gè)層次就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)。1988年第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，在建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議里，對(duì)海南省人大及其常委會(huì)也作了立法授權(quán)，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。

已經(jīng)擁有了兩個(gè)層次的立法權(quán)限，是否還要進(jìn)一步賦予海南省人大及其常委會(huì)第三個(gè)層次的立法權(quán)限——制定涉及國家專屬立法事項(xiàng)和依法應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)法規(guī)的權(quán)限呢？

“黨中央決定在海南建設(shè)自貿(mào)港，是要讓海南去不斷探索制度集成創(chuàng)新，為了讓海南以更加有效的路徑去實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，放開腳步大膽試、大膽闖、自主改。最終，經(jīng)過征求各相關(guān)部委意見，慎重考慮、權(quán)衡利弊后，全國人大常委會(huì)全力推動(dòng)，決定賦予海南省人大及其常委會(huì)制定海南自貿(mào)港法規(guī)的權(quán)限。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員說。從實(shí)踐操作層面來看，全國人大常委會(huì)賦予海南省人大及其常委會(huì)制定海南自貿(mào)港法規(guī)的權(quán)限也是一次立法體制的重要探索。

除了賦予更大立法權(quán)這一亮點(diǎn)，在貿(mào)易自由便利、投資自由便利、稅收制度方面，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面都有不少亮點(diǎn)內(nèi)容。法律中的第五章“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”更是為海南量身定制，以“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”確保海南在全力建設(shè)自貿(mào)港過程中保護(hù)好自己最強(qiáng)優(yōu)勢(shì)和最大本錢。

“在二次審議后，海南方面建議增加簡化稅制、入島退稅等內(nèi)容。《總體方案》對(duì)簡化稅制做了規(guī)劃，但沒有涉及入島退稅。是否要增加，我們也進(jìn)行了充分的論證。這兩項(xiàng)都是切實(shí)關(guān)系海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)度安排的內(nèi)容。經(jīng)過與各有關(guān)部門和海南省充分的溝通協(xié)調(diào)，三次審議稿中增加了這兩項(xiàng)內(nèi)容。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)工作人員介紹。

從黨中央的決策部署出發(fā)，從自貿(mào)港發(fā)展的切實(shí)需求出發(fā)，從實(shí)現(xiàn)更高水平開放的要求出發(fā)，從改革開放試驗(yàn)田創(chuàng)新探索的需要出發(fā)，從實(shí)踐操作可行性出發(fā)，順利出臺(tái)的海南自由貿(mào)易港法在飽含創(chuàng)新性、探索性的同時(shí)極具實(shí)踐性，為自貿(mào)港建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)法治保障。

高質(zhì)量執(zhí)行

積極推動(dòng)配套法規(guī)出臺(tái)

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。

全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，法律通過后，海南省可以根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際需要，用足用好海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)；各有關(guān)部門和海南省應(yīng)當(dāng)根據(jù)海南自由貿(mào)易港法的要求，及時(shí)制定出臺(tái)法律中明確規(guī)定的各項(xiàng)具體辦法；在本法施行后，海南自由貿(mào)易港全島封關(guān)運(yùn)作前，國務(wù)院及其有關(guān)部門和海南省可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，按照職責(zé)分工，對(duì)本法規(guī)定的事項(xiàng)制定過渡性的具體辦法。

省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人說，海南自由貿(mào)易港法授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，省人大常委會(huì)將在全國人大常委會(huì)支持指導(dǎo)下，努力用好自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)和地方性法規(guī)制定權(quán)。“一是謀劃和構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法律法規(guī)體系。二是盡快出臺(tái)一批海南自由貿(mào)易港建設(shè)急需的配套法規(guī)。三是推進(jìn)立法創(chuàng)新，使海南自由貿(mào)易港立法工作有一個(gè)嶄新的面貌。”省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

回顧過去三年多時(shí)間，海南緊緊圍繞自貿(mào)港法律法規(guī)體系建設(shè)，在全力配合國家制定海南自由貿(mào)易港法、調(diào)整法律法規(guī)的同時(shí)，把快立法、立好法作為依法履職最突出的任務(wù)，充分運(yùn)用省級(jí)地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)加快地方立法。特別是堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于自貿(mào)港建設(shè)要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置的重要指示精神，加大立法創(chuàng)新，為海南制度集成創(chuàng)新發(fā)揮了立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障的重要作用。比如，以立法促進(jìn)重點(diǎn)園區(qū)管理制度創(chuàng)新，制定重點(diǎn)園區(qū)極簡審批條例，拓展施行極簡審批政策的范圍，有力促進(jìn)了海南重點(diǎn)園區(qū)管理制度創(chuàng)新，提高了行政審批效率。

在大力推進(jìn)立法創(chuàng)新的同時(shí)，海南還注重自貿(mào)港法律體系的研究，成立自貿(mào)港立法專家咨詢委員會(huì)，召開立法學(xué)習(xí)研討會(huì)，并先后與多所高等院校合作，開展自貿(mào)港法律體系研究工作。經(jīng)過三年多的立法研究、探索和實(shí)踐，自貿(mào)港法律法規(guī)體系建設(shè)的思路越來越清晰。

全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要在“中央統(tǒng)籌、部門支持、省抓落實(shí)”的工作機(jī)制下，上下聯(lián)動(dòng)、形成合力，將法律確定的重要原則和要求轉(zhuǎn)化為可操作、能落地、出實(shí)效的具體制度措施，確保法律制度實(shí)用、管用、好用，推動(dòng)黨中央、國務(wù)院對(duì)海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略部署得到有效落實(shí)，推動(dòng)海南全面深化改革開放生機(jī)勃勃，自由貿(mào)易港建設(shè)蓬勃展開。

（本報(bào)海口6月22日訊）