“海南自貿港政策解讀”
系列主題新聞發布會
(第二十三場)
——《海南自由貿易港國土空間規劃條例》
專場實錄
(2024年12月13日)
中共海南省委宣傳部新聞發布處副處長廖寶祺：
女士們、先生們，記者朋友們，大家上午好！歡迎出席海南省新聞辦公室新聞發布會。
本場發布會是“海南自貿港政策解讀”系列主題新聞發布會的第二十三個專場——《海南自由貿易港國土空間規劃條例》專場。上個月29日，海南省第七屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《海南自由貿易港國土空間規劃條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》自2025年1月1日起施行，是海南省為了建立健全國土空間規劃體系，促進人與自然和諧共生、高質量發展，提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平而制定的重要條例。為了幫助大家更好地了解相關情況，今天的發布會，我們非常高興地邀請到：海南省自然資源和規劃廳黨組書記、廳長，省總體規劃總督察賈文濤先生；海南省人大常委會法工委副主任林崇高先生；海南省自然資源和規劃廳黨組成員、副廳長、新聞發言人孟維華先生；海南省自然資源和規劃廳全域規劃處處長李佳先生；海南省自然資源和規劃廳國土空間用途管制處處長劉禹舒女士；海南省司法廳立法二處處長吳衛民先生。請他們介紹相關情況并回答記者朋友們關心的問題。
下面，首先請賈文濤先生作主發布，向大家介紹《海南自由貿易港國土空間規劃條例》的相關情況。
海南省自然資源和規劃廳黨組書記、廳長，省總體規劃總督察賈文濤：
各位媒體朋友，大家上午好！非常感謝大家長期以來對我省自然資源和規劃工作的關注和支持！近期，省人大常委會審議通過了《海南自由貿易港國土空間規劃條例》。下面，我就《條例》出臺背景、主要內容和亮點，作簡要介紹。
一、出臺背景
一是貫徹落實黨中央決策部署的需要。習近平總書記指出，“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好”。中央確立了“五級三類”國土空間規劃體系，并要求加快國土空間規劃相關法律法規建設。黨的二十屆三中全會指出，要強化國土空間規劃基礎作用，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。出臺《條例》是海南貫徹落實黨中央、國務院“多規合一”改革決策部署的重要舉措。
二是支撐海南自由貿易港建設的需要。黨中央、國務院賦予海南“三區一中心”的戰略定位，支持海南全島探索建設中國特色自由貿易港。國土空間規劃是空間發展的指南，是各類開發保護建設活動的基本依據，事關海南自貿港建設的重大戰略、重大項目的實施，事關海南生態文明建設。出臺《條例》將為海南自貿港國土空間開發保護在法治軌道上實施提供依據，也將為海南生態文明建設提供有力保障。
三是推進國土空間規劃法治化的需要。我省高度重視國土空間規劃工作，2015年在全國率先探索開展省域“多規合一”試點；2019年以來根據中央部署積極推進國土空間規劃體系建設。目前海南省國土空間規劃和三沙市以外的18個市縣國土空間總體規劃已經批復實施。隨著“多規合一”改革的深入推進，國土空間規劃的管理體制、覆蓋范圍、規范對象、工作方式等都發生了顯著變化，目前我省城鄉規劃條例、村莊規劃管理條例等法規已不能適應國土空間規劃的新形勢、新需求。為強化國土空間規劃編制和實施的法治化，建立全省統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，需要通過立法予以保障和落實。
二、主要內容和亮點
《條例》分為總則、國土空間規劃的制定、國土空間用途管制、國土空間規劃實施、監督檢查、法律責任、附則等七章，共七十條，主要內容和亮點有：
(一)建立完整的國土空間規劃體系，實施國土空間規劃分級分類管理。一是明確國土空間規劃分為總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類，規定下級規劃應當服從上級規劃，詳細規劃和相關專項規劃應當服從總體規劃。二是明確總體規劃包括省、市縣和鄉鎮總體規劃；詳細規劃分為城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃和特定區域詳細規劃等類型。三是明確各級各類規劃編制、審批、修改的要求和程序。
(二)建立國土空間用途管制體系，有效銜接規劃制定與實施。一是明確用途管制的依據和措施，規定經批準的國土空間總體規劃、詳細規劃是分區分類實施國土空間用途管制的依據。二是明確農田保護區、鄉村發展區、生態保護區、生態控制區、城鎮發展區和海洋發展區等功能分區的主導功能，以及鼓勵性和禁止性的管制要求。三是對地下空間開發利用、生態修復、全域土地綜合整治等特殊空間利用分別提出不同的用途管制要求。
(三)建立健全規劃實施管理體系，實現全域全要素管控。一是明確政府建立協調工作機制、制定近期建設計劃，為規劃實施提供保障，將規劃實施分為資源利用和項目建設兩類。二是明確農用地、未利用地、海域、無居民海島和礦產資源等應當分別按照規劃用途、批復文件或出讓合同、開發利用方案等進行資源利用。三是明確項目建設規劃管理以空間準入意見為規劃實施的起點，通過規劃條件、建設工程規劃許可和鄉村建設規劃許可加強規劃管控。不再單獨核發用地預審意見和選址意見書，并取消建設用地規劃許可，進一步優化程序。四是明確建設項目可以實行建設工程規劃許可告知承諾和豁免制度。
(四)結合海南自由貿易港建設需求，積極做好國土空間要素保障。一是規定在不突破規劃城鄉建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數的前提下，可以對城鄉建設用地、城鎮開發邊界布局進行調整和局部優化。二是規定在符合規劃和環保要求的前提下，可以將未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等非耕地規劃為補充耕地來源。三是規定在確保耕地數量不減少、質量有提升、整治區域建設用地面積不增加的前提下，可以對零星的耕地、永久基本農田等進行空間布局優化，為全域土地綜合整治注入活力。
(五)構建全周期全鏈條的規劃管理機制，實現國土空間智慧治理。一是要求規劃編制等以省國土空間基礎信息平臺匯集整合的數據為依據，各有關主管部門應當及時向平臺提供基礎資料。二是要求組織編制機關及時將經批準的國土空間規劃匯交至平臺，并對相關專項規劃涉及總體規劃的強制性內容和約束性指標等進行數據核對。三是要求政府將基礎設施、公共服務設施、城市更新等重大項目列入清單并與平臺銜接。四是通過國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統對規劃強制性內容傳導、審批內容落實等情況進行動態監測和預警。
我先介紹到這里。謝謝。
廖寶祺：
謝謝賈文濤先生的主發布。接下來，我們進入答記者問環節，請記者朋友們就感興趣的問題提問，提問前請通報一下自己所在的新聞機構。現在開始提問。有請倒數第二排這位女記者。
答記者問
三沙衛視記者：
請問制定《海南自由貿易港國土空間規劃條例》的立法考慮是什么?謝謝。
海南省人大常委會法工委副主任林崇高：
感謝記者朋友的提問。省人大常委會高度重視規劃管理立法工作。自2009年以來，先后制定了《海南省城鄉規劃條例》《海南省村莊規劃管理條例》兩部法規，并通過了《海南省人民代表大會常務委員會關于實施海南省總體規劃的決定》《海南省人民代表大會常務委員會關于加強重要規劃控制區規劃管理的決定》兩部法規性決定，這些法規及法規性決定在加強我省城鄉規劃管理、協調城鄉空間布局、促進生態文明建設等方面發揮了積極作用。
2023年4月，為深入貫徹落實黨中央、國務院推進“多規合一”改革以及建立國土空間規劃體系的決策部署，省人大常委會出臺了《海南自由貿易港土地管理條例》，設立專章對國土空間規劃總體制度進行了原則性安排。隨著改革實踐的深入推進，依法規劃的實體與程序上都亟需一部專門法規加以規范，《海南自由貿易港國土空間規劃條例》在此背景下應運而生。該條例同時廢止了《海南省城鄉規劃條例》等四部法規和法規性決定，被廢止的法規和法規性決定中，符合改革精神的制度予以保留平移到新法規，明顯不合時宜的制度被完全廢止。
在立法過程中，主要有以下考慮：
首先，堅持以立法保障國家重大決策部署。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的戰略性安排。但是目前國土空間規劃法尚未出臺，指導國土空間規劃編制實施的政策性文件難以滿足依法規劃的要求，《條例》的立法進程就是在此背景下加速推進的。我們堅持以人民為中心、堅持生態文明優先、堅持科學規劃、堅持依法行政的立法理念，嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，結合我省“全省一盤棋、全島同城化”的理念，通過立法對規劃編制和審批、用途管制、規劃實施、監督管理全過程和重要環節作出了明確規定，構建了國土空間規劃體系，確保黨中央、國務院“多規合一”重大決策落地。
其次，堅持以立法引領改革實踐深入推進。在原規劃體系下，存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長等突出問題。海南作為全國首個省級“多規合一”改革試點，在全國率先完成了省域范圍內的空間規劃合一工作，形成一張“規劃藍圖”，率先建立了對所有國土空間規劃分區分類實施用途管制的制度，率先建立了常態化、實時化的規劃督察機制等等。因此，《條例》承載著解決實踐突出問題和固化改革成果的雙重使命，全面總結了“多規合一”改革的成果和經驗，將國土空間規劃制定和實施實踐中形成的制度創新上升為立法層面，為構建全域全要素全周期全體系的國土空間規劃體系提供了堅實的法治保障。
再次，堅持以立法推動制度集成創新。為了深入貫徹黨中央、國務院關于推進政府職能轉變、深化“放管服”改革的決策部署，優化海南自由貿易港的營商環境，《條例》在簡化審批程序等方面進行了創新和突破。一是，在建設項目立項階段，此前按照相關法律法規規定，土地行政主管部門和規劃行政主管部門需要分別對項目涉及土地利用的事項和選址布局是否符合城鄉規劃事項進行審查。《條例》簡化了建設項目用地預審、選址意見書核發程序，由自然資源和規劃主管部門對符合要求的建設項目出具空間準入意見，不再單獨核發建設項目用地預審意見或者建設項目選址意見書。二是，在工程建設用地許可階段，以往建設單位在劃撥決定書或土地出讓合同已經明確規劃條件的基礎上，還需申請核發建設用地規劃許可證。《條例》規定自然資源和規劃主管部門在土地供應前依據國土空間詳細規劃提出規劃條件，并根據土地供應方式的不同，在空間準入意見或者土地使用權出讓等合同中明確規劃條件，從而取消了建設用地規劃許可證的核發環節。三是，《條例》還推行告知承諾和豁免制度，規定有關部門可以對建設工程規劃許可實行告知承諾制，并對不影響安全管理要求且不影響國土空間規劃實施的老舊小區微改造、城市公共空間服務功能提升微更新等工程建設實行建設工程規劃許可豁免，實行豁免的無需申請建設工程規劃許可證。此外，《條例》還在探索推行注冊規劃師個人執業等方面做了創新性規定。
我就先介紹到這里，謝謝。
海南日報記者：
《條例》對全省詳細規劃體系做了新的明確，請問新的詳細規劃有哪些主要內容?下一步如何做好新舊詳細規劃的工作銜接?謝謝。
海南省資規廳全域規劃處處長李佳：
感謝這位記者的提問。為解決傳統控制性詳細規劃“一桿插到底”編制方式、“靜態圖式”規劃管理方式導致的規劃編制與實施管理銜接不暢、難以適應市場多元化訴求、頻繁調整規劃等問題，構建更加適應當前經濟社會發展實際需求的詳細規劃體系，促進城鄉高質量發展，《條例》第十七條明確了分類、分層的詳細規劃體系。分類方面，分為城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃、特定區域詳細規劃等類型，在技術層面將與之相對應的詳細規劃單元分為城鎮單元、鄉村單元、特殊單元和海域單元，其中城鎮單元進一步細分為重點單元、一般單元和城鄉融合單元；分層方面，分為單元詳細規劃和地塊詳細規劃兩個層級，單元層級詳細規劃落實總體規劃確定的強制性內容、約束性指標和各類管控要求，充分銜接專項規劃空間需求，明確各類控制線和必須配置的公共服務設施、市政公用設施等內容；地塊層級細化落實用地性質、地塊容積率、建筑密度、綠地率等規劃指標，在符合單元管控要求的前提下，地塊層級詳細規劃可根據實際需求進行編制。
在工作銜接上，全面開展詳規單元劃分和已編控制性詳細規劃的評估工作，從符合性、支撐性、實施性三大維度若干要素進行評估，分析已編控規與“三區三線”、原土地權屬等的沖突矛盾，根據評估結果，有序推進詳細規劃編制。在尚未完成詳規單元劃分前，可按現有規定編制和審批規劃，確保在新舊詳細規劃過渡期內，項目要素保障工作不斷檔。
回答完畢，謝謝！
鳳凰網記者：
《條例》設置專章規定了國土空間用途管制。可否介紹一下目前海南國土空間用途管制相關工作的進展情況?謝謝。
海南省資規廳國土空間用途管制處處長劉禹舒：
感謝你的提問。《條例》第二十六條明確了經批準的國土空間總體規劃、詳細規劃是國土空間分區分類實施用途管制的依據。國土空間用途管制作為落實國土空間規劃的重要抓手，我們嚴格落實《條例》要求，統籌高質量發展和高水平保護，推進保護資源和保障發展協調聯動。
在嚴守資源保護底線方面。一是嚴控建設占用永久基本農田，堅持從嚴保護，嚴格永久基本農田補劃論證。二是做好生態保護紅線管控，對涉及新增建設用地和用海審批的項目，嚴格審查項目建設內容是否符合生態保護紅線準入。三是規范城鎮開發邊界實施管理，向優勢地區和主導產業、未來產業傾斜。
在服務經濟社會發展方面。一是積極推進用途管制審批改革。向上承接，爭取國家下放我省一批重要審批事權，國務院已授權省政府批準土地征收事項；向下放權，委托下放一批省級行政審批事項，并進一步簡化用途管制審批許可。二是完善資源要素保障機制。開展資源要素保障攻堅戰，加強政策集成供給、下沉基層“督幫服”、跟蹤保障重大項目、規范高效審批。截至11月底，今年全省已批新增建設用地同比增長31%。
下一步，我們也將按照《條例》要求，不斷加強和完善國土空間用途管制制度和管理工作，謝謝。
法治時報記者：
我們注意到，《條例》對城鎮建設用地范圍內違反規劃進行建設的行為設定了處罰，可否給我們介紹一下這方面的情況?謝謝。
海南省司法廳立法二處處長吳衛民：
感謝這位記者朋友的提問。為貫徹落實黨中央、國務院關于深化行政執法體制改革決策部署，海南省委、省政府立足海南自貿港審批極簡、監管極嚴、服務極優的要求，積極探索實行市縣“一支隊伍管執法”綜合行政執法體制改革，實現了劃轉執法領域最廣、納入執法事項最多、改革最徹底的“海南模式”。城鎮建設用地范圍內違反規劃進行建設行為的查處也已經列入綜合行政執法事項，由市縣綜合行政執法局進行查處。
《條例》根據《城鄉規劃法》有關規定，對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，采取責令停止建設，并分為“尚可采取改正措施消除對規劃實施影響”與“無法采取改正措施消除對規劃實施影響”兩種情形進行處罰。判斷是否屬于尚可采取改正措施情形，主要依據《海南省查處違法建筑若干規定》《自然資源違法行為立案查處工作規程(試行)》，以及《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》有關規定。同時，《海南省自然資源和規劃廳關于國土空間詳細規劃有關工作的通知》進一步細化符合規劃的情形。
下一步，我們將編制出臺《拆除違法建筑案件辦理指南》，進一步規范拆違案件辦理，遏制違建高發勢頭。
謝謝。
中國經濟周刊記者：
《條例》規定，國土空間總體規劃是開展各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制的基本依據。請問我省國土空間總體規劃是如何為全省高質量發展提供空間保障的?謝謝。
海南省自然資源和規劃廳黨組成員、副廳長、新聞發言人孟維華：
謝謝這位記者的提問。目前，《海南省國土空間規劃(2021—2035年)》和《海口市國土空間總體規劃(2021—2035年)》已經國務院批復實施，三亞、儋州等17個需報省政府審批的市縣國土空間總體規劃也已批復實施。《條例》要求從以下幾個方面支撐全省高質量發展。
一是筑牢安全發展的空間基礎。按照《條例》有關要求，嚴格落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等規劃控制線空間準入要求，全面錨固高質量發展的空間底線。規范開展耕地占補平衡、生態保護紅線內有限人為活動認定等工作，確保耕地和永久基本農田、生態保護紅線面積不減少、功能不降低。
二是加強海南自由貿易港用地用海保障。依據《條例》和我省有關規定，在不突破耕地保有量、永久基本農田保護面積、生態保護紅線面積等重要指標，并確保耕地和永久基本農田質量不降低的前提下，按照國家規定的條件，對全省耕地、永久基本農田、建設用地布局調整進行審批并納入海南省和市縣國土空間規劃。建立城鎮開發邊界局部優化、規劃重點項目清單動態更新等工作機制，充分保障重點建設項目空間需求。
三是建立規劃動態評估調整機制。按照《條例》明確的健全國土空間規劃實施監測評估機制的規定，結合年度國土變更調查，定期開展監測評估，并根據國民經濟社會發展實際，對規劃成果進行動態維護。
我的回答完畢，謝謝！
廖寶祺：
謝謝孟維華先生的解答。各位記者朋友還有問題嗎?如果沒有的話，本場發布會答記者問環節就進行到這里。發布會結束后，如果各位記者朋友還有進一步的采訪需求，歡迎與我們省新聞辦的現場工作人員聯系，也請大家關注“海南發布”官方微信公眾號稍后推送的本場發布會的圖文實錄等相關信息。
最后，再次感謝6位發布人的詳細介紹和解答，謝謝記者朋友們的積極參與。本場新聞發布會到此結束，謝謝各位！