呂紅兵

6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱海南自由貿(mào)易港法)，從國家立法層面為海南自貿(mào)港推進制度集成創(chuàng)新、系統(tǒng)協(xié)調推進改革提供了法律基礎。作為引領、推進、規(guī)范海南自貿(mào)港建設和管理的原則性立法、基本性規(guī)范，海南自由貿(mào)易港法體系完整、邏輯嚴密，意義重大。

法律定位更加明確

海南自由貿(mào)易港法是國家就中國特色自由貿(mào)易港建設制定的第一部法律。這部法律的出臺，不僅將對海南自貿(mào)港建設產(chǎn)生重要影響，也將在我國加快推進高水平開放進程中產(chǎn)生重大影響、發(fā)揮特殊作用。

建設海南自貿(mào)港是一項重大國家戰(zhàn)略，需要從法律意義上賦予其不同于現(xiàn)行行政區(qū)劃體制的定位和屬性，在法律邏輯上獲得足以支撐海南自貿(mào)港各項經(jīng)濟社會建設的法律授權與制度保障。

海南自由貿(mào)易港法開宗明義：“為了建設高水平的中國特色海南自由貿(mào)易港”。由此可見，“海南自由貿(mào)易港”有兩個定語，一個是“高水平”，一個是“中國特色”。個人理解，“中國特色”是原則，是前提;“高水平”是內容，是目標。兩者缺一不可，相互作用，彼此賦能，從而形成建設海南自貿(mào)港的明確方向、前行道路與本質屬性。

從“中國特色”角度，明確了“促進社會主義市場經(jīng)濟平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展”的立法宗旨，體現(xiàn)了“借鑒國際經(jīng)驗”并“圍繞海南戰(zhàn)略定位，發(fā)揮海南優(yōu)勢”，彰顯了“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”，表達了“堅持高質量發(fā)展，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心”，指明了“實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、社會文明、生態(tài)宜居、人民幸福”的發(fā)展目標。

從“高水平”的角度，則明確“海南自由貿(mào)易港建設，以貿(mào)易投資自由化便利化為重點，以各類生產(chǎn)要素跨境自由有序安全便捷流動和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為支撐，以特殊的稅收制度安排、高效的社會治理體系和完備的法治體系為保障，持續(xù)優(yōu)化法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。”

體系定位更加凸顯

海南自由貿(mào)易港法，是保障海南自貿(mào)港打造世界最高水平開放形態(tài)、實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新重大突破的“基本法”。從這一角度而言，在海南自由貿(mào)易港法中應有對“本法”的定位條款，并進一步明確海南自貿(mào)港應建立以“本法”為基礎、以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機制為組成部分的自貿(mào)港法律體系。

首先，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設與管理活動的“主要法”。正如本法第一章第二條所規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港建設和管理活動適用本法。本法沒有規(guī)定的，適用其他有關法律法規(guī)的規(guī)定。”

其次，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設與管理活動的“基礎法”。本法第一章第十條即明確：“海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本法，結合海南自由貿(mào)易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關管理活動制定法規(guī)(以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī))，在海南自由貿(mào)易港范圍內實施。”

再次，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設與管理活動的“主導法”。依本法第一章第十條規(guī)定，海南省人大及其常委會根據(jù)本法制定相關法規(guī)即“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”并在自貿(mào)港范圍內實施，應報全國人大常委會和國務院備案，但對法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應當說明變通的情況和理由;而涉及依法應當由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規(guī)事項的，應當分別報全國人大常委會或者國務院批準后生效。可見，海南自由貿(mào)易港法規(guī)雖是由海南自由貿(mào)易港法主導制定(即“根據(jù)”)，但依然存在“備案”或“批準”的法律程序。

對標高水平開放形態(tài)的制度安排更加系統(tǒng)

對標高水平開放形態(tài)的制度安排，在本法中體現(xiàn)于實現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動等諸多方面，并以貿(mào)易投資自由化便利化為重點，構建自貿(mào)港政策制度體系。這些“高水平”形態(tài)，在本法立法的語言表達上可見一斑，比如“特殊”“特別”以及“除外”“之外”等文字運用。

例如第十一條：“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿(mào)易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度。在依法有效監(jiān)管基礎上，建立自由進出、安全便利的貨物貿(mào)易管理制度，優(yōu)化服務貿(mào)易管理措施，實現(xiàn)貿(mào)易自由化便利化。”

第十三條：“在境外與海南自由貿(mào)易港之間，貨物、物品可以自由進出，海關依法進行監(jiān)管，列入海南自由貿(mào)易港禁止、限制進出口貨物、物品清單的除外。”

第十七條：“海南自由貿(mào)易港對跨境服務貿(mào)易實行負面清單管理制度，并實施相配套的資金支付和轉移制度。對清單之外的跨境服務貿(mào)易，按照內外一致的原則管理。”

第十八條：“海南自由貿(mào)易港全面放開投資準入，涉及國家安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保護紅線、重大公共利益等國家實行準入管理的領域除外。”

另有第十九條：“海南自由貿(mào)易港對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。特別適用于海南自由貿(mào)易港的外商投資準入負面清單由國務院有關部門會同海南省制定，報國務院批準后發(fā)布。”

第二十條：“國家放寬海南自由貿(mào)易港市場準入。海南自由貿(mào)易港放寬市場準入特別清單(特別措施)由國務院有關部門會同海南省制定。”

同時，上述“高水平”形態(tài)，從本法立法的系統(tǒng)性上更為周全且周延。比如第四章“財政稅收制度”的規(guī)定，在稅收制度方面，通過“稅制體系”“簡化稅制”“稅收征管服務體系”等規(guī)定，構成稅收制度對海南自貿(mào)港建設的特殊支撐。

生態(tài)環(huán)境保護要求更加嚴格

海南自由貿(mào)易港法的一個顯著特色，是對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度之高，在以往立法中鮮為少見。其中的生態(tài)環(huán)境保護理念旗幟鮮明，貫穿始終。如第一條中即有“可持續(xù)發(fā)展”的表述，第三條中又有“新發(fā)展理念”“高質量發(fā)展”“生態(tài)宜居”的表達，而第五條直接規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機制，建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)。”因此，整部法律中制定第五章“生態(tài)環(huán)境保護”專章也就不足為奇了。

如果說如上所述在貿(mào)易、投資自由便利章節(jié)中以“特殊”“除外”等用詞彰顯推進，而第五章中則多用“嚴格”表達規(guī)范。

“嚴格”之下自然會“一票否決”，故第三十六條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上地方人民政府對本級人民政府負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的年度考核，實行環(huán)境保護目標完成情況一票否決制。”

“嚴格”之下當然會“終身追責”，故第三十七條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的地方人民政府及有關部門主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，應當嚴格追究責任。”

習近平總書記曾強調：“我們要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”海南自由貿(mào)易港法，應當也一定能夠在推進海南自貿(mào)港建設過程中發(fā)揮引導、推動、規(guī)范和保障的積極作用!

(作者為全國律師行業(yè)黨委委員、中華全國律師協(xié)會副會長)